L’acqua è materia scorrente e sfuggente. L’acqua è dappertutto.
Materia originaria, scontata e violenta della vita sulla Terra.
Materia dei corpi e dei cibi, del sottosuolo e dell’atmosfera, delle terre emerse (dall’acqua) e delle profondità liquide.
Materia di troppe discipline scientifiche e giuridiche.
La mia caratura accademica è modesta, non sono un giurista o, meglio, forse sono un giurista occasionale e superficiale.
Laurea in un diritto delle scienze politiche, un paio di borse all’estero e qualche saggio su storie costituzionali di nazioni europee; poi un decennio altrove; due anni di professore a contratto in diritto costituzionale, con un corso su Governo e Parlamento; poi 14 anni deputato, per 9 legislatore generale e astratto, per 5 anche legislatore governante tenace e debole; ora sperso fra politiche ambientali e letterature poliziesche, con una piccola consulenza ONU sulla lotta alla siccità e alla desertificazione.
Mi considero certo un ambientalista. Il mio interesse per l’acqua è antico: organizzai, introdussi, moderai il mio primo convegno sui bacini idrografici oltre un quarto di secolo fa, scrissi molto sulle politiche idriche, fui tra i pochi estensori della legge italiana sulle risorse idriche del 1994, ebbi deleghe governative sulla difesa del suolo sul mare sui parchi marini, intervenni in rappresentanza del governo ad importanti Forum e Conferenze internazionali sull’acqua, oltre che ad innumerevoli appuntamenti italiani, ho scritto almeno una volta ogni anno qualche piccola cosa in materia.
Ringrazio per l’invito il Club Giuristi dell’Ambiente. I professori Cordini e Graziani sanno che ho accolto la loro proposta volentieri e con pieno senso del limite del contributo che posso portare ai lavori di questa mattinata, consapevole che solo un pensiero e un movimento collettivi riescano a farsi carico della scorrente e sfuggente materia dell’acqua.
Le impostazioni “organiche” che talora ho letto e ascoltato fanno acqua da molte parti.
Proverò ad offrire qualche spunto di riflessione e di ricerca, appunti sui profili internazionali del diritto all’acqua, che è anche diritto alla difesa del suolo e che, ovviamente, è tema abbastanza diverso rispetto al diritto dell’acqua (oggetto principale del convegno).
2.
Il diritto sostanziale all’acqua non è riconosciuto per tutti.
Il numero di donne e uomini privi di accesso sostenibile ad una fonte sicura di acqua potabile per qualsiasi ragione (naturale, storica, sociale, climatica) da molti anni supera il miliardo, è calcolato periodicamente dall’ONU ed è valutato da una pluralità di fonti statistiche e scientifiche. Dal 2000 è stato anche solennemente considerato un male assoluto da eliminare, almeno da dimezzare entro il 2015 (il terzo obiettivo del settimo Millennium Development Goal MDG).
Non credo che ci si farà. Siamo a metà percorso e sembra improbabile che faremo goal. Nel 2007, l’Assemblea generale dell’ONU ha avviato un rapporto di mezzo-termine, che sarà definito e discusso nella Assemblea del prossimo settembre 2008. Secondo la Economic Commission for Africa non più di 11 Stati africani raggiungeranno il settimo MDG in termini di water supplì in rural areas e non più di 7 in termini di water sanitation.
Eppure, oltre un miliardo di donne e uomini non ha oggi accesso a sufficiente acqua potabile.
Eppure, ogni 20 secondi un bambino muore a causa delle malattie associate alla mancanza d’acqua potabile, ovvero più di un milione e cinquecentomila l’anno.
Eppure, più di due miliardi e cinquecento milioni di uomini e donne nel mondo vivono in condizioni igienico-sanitarie pessime; vi sono almeno 46 paesi (2,7 miliardi di “cittadini” loro) con rischio di conflitti e altri 56 (1,2) con rischio di instabilità politica connessi alla gestione dell’acqua e allo stress idrico.
Eppure, potrebbe andare anche peggio nel futuro. Cresce la popolazione, cresce il consumo pro-capite di acqua, cresce il consumo totale (nell’ultimo secolo si è moltiplicato per sei!), crescono inquinamenti e sprechi delle risorse idriche, crescono infrastrutture che complicano il ciclo dell’acqua. E i cambiamenti climatici aumentano la scarsità assoluta e relativa di acqua.
Secondo il quarto rapporto IPPC e l’ultimo rapporto UNDP nel corso del XXI secolo potrebbero essere profondamente sconvolti i flussi idrici che sostengono i sistemi ecologici, l’agricoltura irrigua e la fornitura domestica di acqua. In un mondo in cui le risorse idriche sono già sottoposte a crescente pressione, entro il 2080 i cambiamenti climatici potrebbero determinare un aumento di circa 1,8 miliardi della popolazione che vive in ambienti a carenza idrica, definiti in base alla soglia di 1000 metri cubi pro capite all’anno.
Chi soffre o soffrirà di scarsità di acqua può disperarsi e lottare. Per cercare di sopravvivere può anche accampare un qualche diritto formale?
3.
Un diritto universale all’acqua non è direttamente esplicitamente riconosciuto, né per la specie umana né per il vivente non umano.
Un diritto all’acqua è implicitamente parzialmente riconosciuto come umano universale diritto all’alimentazione e alla salute, anche con specifici riferimenti a donne (1979/1981), bambini (1989/1990), disabili. Un diritto all’acqua è riconosciuto in varie forme da circa quindici costituzioni nazionali e richiamato dalle normative di altri stati.
Right to water non sta scritto da nessuna parte, non ha forza di legge internazionale o costituzionale, questo lo riconoscono tutti.
Nel 1999 l’Assemblea Generale dell’ONU approvò una risoluzione che definiva the right to clean water un diritto umano fondamentale.
Il 26 novembre 2002 la ventinovesima sessione dello UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights approvò un documento (General Comment no. 15) che riconosce l’esistenza giuridica di un diritto all’acqua, indispensabile per condurre una vita umana dignitosa, prerequisito per la realizzazione di altri diritti umani, sulla base del quale gli Stati devono adottare misure di effettiva attuazione. Il documento ricostruisce le basi legali del diritto all’acqua (riconosciuto implicitamente); ne chiarisce il contenuto normativo (avalability ovvero quantità sufficiente, quality avvero qualità adeguata, accessibility ovvero accessibilità anche economica); individua gli obblighi per l’attuazione da parte dei singoli Stati, generali e specifici, in patria e a livello internazionale to respect, to protect, to fulfil tale diritto; elencale possibili violazioni e i possibili strumenti attuativi, legislativi, politici, tecnici, scientifici.
Questo documento non è un riconoscimento formale, solenne e universale; non ha né può avere sanzioni; attribuisce doveri solo ai singoli Stati; non contiene obiettivi quantificati, scadenzati e sanzionabili (né connessioni con l’obiettivo del Millennio).
Il diritto all’acqua resta implicito, quante siano le norme che implicitamente lo prevedano (Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo, 1948: art. 3, diritto alla vita; art. 22, diritto alla sicurezza sociale; art. 25, diritto alla salute; Patto sui diritti civili e politici, 1966; Patto sui diritti economici, sociali e culturali, 1966: art 1, diritto dei popoli alle risorse; art. 9, diritto alla sicurezza sociale; soprattutto artt. 11 e 12, diritti all’alimentazione e alla salute; innumerevoli trattati internazionali)!
Qui toccherebbe a voi (o almeno ad una ricerca comune):
a) la verifica è utile anche sul piano della storia del diritto, si parla di acqua nei più antichi testi giuridici, il dipanarsi della storia della specie umana sapiente è associato a regole e consuetudini legati all’acqua prima durante e dopo l’agricoltura stanziale;
b) nel mondo contemporaneo i rapporti fra diritto dell’ONU, diritto internazionale, diritto interno agli Stati sono complessi e discussi;
c) esistono altre norme “regionali” (penso ad esempio alla Carta Europea sulle Water Resources del 2001) e accordi politici transfrontalieri che hanno fatto riferimento formale al diritto all’acqua, il cui valore andrebbe verificato, sia rispetto al sistema ONU che rispetto ai sistemi nazionali;
d) la carta dell’ONU prevede strumenti di attuazione anche attraverso pressione e coercizione, in parti largamente inattuate, con modalità largamente inefficaci (e non mi riferisco certo all’uso della forza, basti pensare agli aiuti dopo il ciclone in Birmania);
e) l’approccio “diritti umani” per lo sviluppo, molto diffuso fra giuristi e politici, si scontra con la dinamica reale dei comportamenti concreti infragenerazionali e intergenerazionali della specie umana;
f) la vicenda dei cambiamenti climatici (che molto sconvolge il ciclo dell’acqua) sta modificando il quadro globale (anche legale, giuridico, giudiziario), visto che scienziati e ONU chiedono doveri analoghi ad alcuni o a tutti gli Stati, dal cui rispetto dipendono diritti di tutti i cittadini e popoli e forse la sopravvivenza della specie umana sul pianeta (non solo dei suoi eventuali diritti);
g) il protocollo di Kyoto ha comunque definito obiettivi quantificati, scadenzati e sanzionabili per la riduzione dei gas climalteranti, per quanto insufficienti a mitigare (ancor più a risolvere) il problema, in via di scadenza, con sanzioni “sui generis” ed è avviato un negoziato per fissarne altri.
4.
E’ noto il confronto/conflitto dei giuristi sulle concezioni (idealista, normativista, realista) del diritto internazionale e sul ruolo (superfluo, accessorio, indispensabile) di strumenti effettivi di attuazione amministrativa e giudiziaria.
Il dibattito si è spesso concentrato sull’acqua: acqua come bene comune (in inglese goods sono merce) e/o pubblico e/o economico, acqua bisogno e/o diritto, acqua risorsa e/o prodotto, diritto all’accesso e/o diritto all’acqua (l’accesso è diritto carente se non si aggiungono qualità, quantità, gratuità minime), diritto all’acqua come nuovo diritto sociale e collettivo (unico al mondo in quanto tale).
Comunque, allo stato attuale, l’acqua non è giuridicamente considerata né diritto umano né bene comune né patrimonio comune dell’umanità (in questa relazione considero sinonimi bene comune e patrimonio comune e tralascio analisi terminologiche e definitorie, anche comparate). Il suo utilizzo è quasi esclusiva competenza (salvo specifiche guerre o specifici accordi) degli Stati sul cui territorio si trova. Uno “stato” addirittura peggiorato se guardiamo ai diritti nazionali, al rarissimo riconoscimento costituzionale formale nei singoli Stati o alla sporadica (un poco più frequente) giustiziabilità pratica da parte degli operatori giuridici interni ai singoli Stati.
Nelle Costituzioni nazionali non è scritta l’acqua come diritto.
Ormai oltre sessanta Costituzioni citano l’ambiente, per lo più come diritto di ogni persona (o cittadino o residente) all’ambiente (per lo più ad un healthy environment). Credo che solo 13 costituzioni citino il termine “acqua” (metà in Africa, solo la Svizzera in Europa) e che possiamo parlare esplicitamente di “diritto umano” solo in rari casi, forse solo in Uruguay, in Uganda e in Sudafrica.
In Uruguay vi è stato proprio un conflitto sociale e costituzionale sull’acqua: la riforma costituzionale approvata con un referendum il 31 ottobre 2004 aggiunge all’art. 47 della Costituzione (1997) che l’accesso all’acqua potabile e alla rete fognaria sono diritti umani fondamentali.
L’art. 14 della Costituzione dell’Uganda (1995) mette insieme diritti e opportunità, vestiario e acqua potabile. Altre costituzioni recentissime in Congo e Kenya pure vi accennano nei testi, mentre la Sudafrica lo inserisce fra i diritti universali.
La sezione 27 del Bill of Rights (1996) del Sudafrica è l’unica dichiarazione costituzionale analoga a citare il diritto universale all’accesso a sufficienti cibo ed acqua. E sempre in Sudafrica vi è stata una conseguente attività normativa, amministrativa e di giurisprudenza, anche costituzionale.
Fra le altre norme costituzionali con la parola “acqua”, in Messico l’art. 27 (emendato nel 1999), in Ecuador l’art. 23 (1998), in Etiopia l’art. 90 (1998), in Zambia l’art. 112 (1996) non usano il termine “diritto” ma sembrano vicini alla definizione sostanziale.
In alcuni repertori di organismi ONU vengono talora discutibilmente citate altre costituzioni, per esempio quella belga (art. 23) e spagnola (art. 47) che implicitamente implicherebbero il diritto all’acqua corrente potabile.
Una vera ricerca costituzionale comparata è ancora da fare.
I giuristi conoscono molto bene la situazione italiana, il dibattito esplicito/implicito, l’art. 9 e gli altri articoli di “principio”, le proposte e il dibattito fra i legislatori e fra i costituzionalisti (presentai una proposta di legge costituzionale di integrazione dell’art. 9, ragionai a lungo sull’acqua, ne discussi in commissione l’intera legislatura 2001-2006).
A livello comparato bisognerebbe intrecciare gli approcci e le connessioni fra human rights and environmental law, fra diritto umano all’acqua, tutela delle risorse idriche, obiettivi di sviluppo sostenibile e bisognerebbe premettere la questione gerarchica delle fonti nei vari ordinamenti, la tradizionale specificità dei paesi di common law, le differenti tradizioni e realtà di carte separate dei “diritti”, i poteri e i pesi delle giustizie costituzionale e ordinaria, qualche conoscenza sulla effetività del diritto all’ambiente negli ambienti dove qualcuno soffre di mancanza di acqua.
E la ricerca dovrebbe essere molto aggiornata: segnalo un’evoluzione sia formale (penso alla Francia, con l’aggiunta costituzionale dell’ambiente e del principio di precauzione o con la specifica organica “legge sull’acqua” e al diritto contenuto nell’art.1; penso all’Inghilterra e all’annunciato Global Action Plan on Water and Sanitation; penso alle stesse risoluzioni approvate dal Parlamento italiano il 30 maggio 2007 nelle Commissioni esteri e ambiente della Camera dei Deputati); segnalo un’evoluzione giudiziaria (i “casi” interni sono tantissimi, sempre più diffusi, in genere positivi per i sostenitori di un qualche diritto all’acqua, apprezzato come connesso di fatto a numerosi altri diritti umani riconosciuti nei singoli Stati).
Resta il fatto che il diritto all’acqua non è stato chiaramente definito nel diritto internazionale, non è stato riconosciuto come diritto umano fondamentale, può essere oggi studiato soprattutto come diritto di rango non costituzionale, attuato in (tanti) singoli Stati (a domestic right).
5.
(Apro una parentesi sulla situazione italiana. Nella Costituzione non ci sono né ambiente né acqua. La “costituzione” materiale in materia di acqua è oggi un corpus non organico e contraddittorio. La legge 183 del 1989 sulla “difesa del suolo” era una discreta legge, ottima sul piano dei principi, buona sul piano delle definizioni (rivendichiamo il famoso bacino “idrografico”…non capisco perché si accettano oggi termini come “ambito” o come bacino “idrico”, per di più “ottimale”…), carente sul piano della traducibilità (soprattutto per l’oscura selva pianificatoria), deficitaria sul piano finanziario (non servono più soldi ma soldi spesi non per certe cose, meglio e solo per altre). Poi nel 1994, in attuazione dell’articolo 35 della legge del 1989 che già prevedeva la riorganizzazione/fondazione del servizio idrico integrato (molti non lo sanno…) è stata approvato un compromesso, è stata definita un’ulteriore mediazione, non un’arma del neoliberismo e dei privatizzatori. Per certi versi la legge 36 del 1994 sulle “risorse idriche” era una scommessa sul pubblico! L’acqua “italiana” fu dichiarata pubblica e il suo “governo” doveva tener conto della conflittualità e della parziale inconciliabilità tra le funzioni collettive, tra usi collettivi pubblici e usi privati, tra usi e tutela; le priorità erano l’uso potabile, il risparmio e la fruizione tramite acquedotto. Nel 1993-94 si sottovalutarono alcuni processi: il contesto internazionale e l’enorme spinta neoliberista, il tentativo di far comportare il pubblico come il privato (le aziende pubbliche come quelle private), la finanziarizzazione dell’economia (e il peso delle banche per le “tariffe” e per le “remunerazioni”), la trasformazione dei gestori idrici in multiutility del mercato. Tuttavia la legge né li rendeva automatici, né li favoriva. Piuttosto scontava un compromesso sulla necessità di “valorizzare” l’acqua come bene prezioso. Darle valore non significava considerarla merce, ma evitare gli sprechi gratuiti, contrastare gli usi privatistici a prescindere dagli altri usi e dal degrado, superare la cattiva frammentata gestione coerente con la mancata “difesa del suolo” (passando da circa 9000 enti gestori ai circa 90 previsti finora con gli ATO). Non a caso la svolta avviene dopo le elezioni del 2001, quando la manovra finanziaria 2002 inserì una norma (un altro articolo 35) che consentisse davvero la privatizzazione di fatto dei servizi idrici. Nemmeno quella, per fortuna e movimenti sociali, finora ha avuto successo (anche per la normativa comunitaria che di fatto consente la gestione diretta nell’ibrida forma chiamata “in house”) e una sola gestione (a Frosinone) è stata propriamente “privatizzata”. Occorre considerare che per tutto il quindicennio trascorso non sono state fatte coerenti politiche idriche, è spesso prevalsa un’idea di deregolamentazione (anche attraverso il mancato controllo e la non determinazione delle tariffe di riferimento), molte parti della legge non sono state attuate (per esempio il censimento dei pozzi e la definizione di reali bilanci idrici). E non sono state mai prese specifiche misure a supporto (di qualità e efficienza) delle aziende pubbliche (nemmeno nelle manovre finanziaria 2007 e 2008). Anzi, le stesse multiutility, quotate in borsa, sfuggono ormai al controllo e all’indirizzo dei comuni e rispondono prevalentemente agli indici di borsa. Anche nel nostro paese, per far prevalere l’idea dell’acqua come bene comune e diritto umano, si tratta anche di costruire un nuovo “compromesso” normativo fondato sul principio “niente affari con l’acqua” (di cui i privati cominciano a prendere atto), di riconnettere in modo virtuoso risparmio e tariffa, di rompere il blocco sociale privati-multiutility-banche, di riformare gli enti pubblici “potabili” (anche con un fondo nazionale che consenta investimenti pluridecennali a carico della fiscalità generale, da prevedere già nella finanziaria 2008 e nel DPEF 2009), di aggregare utilizzatori e consumatori “non potabili” interessati a servizi duali, alla difesa del suolo e all’agricoltura sostenibile.
Fino al novembre 2008 varrà la moratoria sull’ affidamento in gestione, si tratta ora di vedere quale riforma organica possa arrivare “prima”. Nella questione dell’acqua bisogna tener conto della necessità di mobilitare ingenti risorse economico-finanziarie e di prendere di petto la questione dell’agricoltura. Con questo bilancio dello stato è difficile prevedere a breve nuovi investimenti massicci in acquedotti senza perdite di rete, duali, partecipati, gestiti a scala di bacino idrografico. Bisogna “spostare” risorse (soprattutto da cattivi interventi infrastrutturali) e “mobilitare” risorse (soprattutto con disincentivi e riforme fiscali): non tutte le tariffe vanno ridotte e non per tutti, mentre occorre concretamente disincentivare l’acqua potabile minerale. Con questo bilancio delle acque (usi irrigui di circa 25 miliardi di metri cubi l’anno, privatizzati da decenni, a canoni irrisori) è indispensabile definire un Agenda XXI rurale, intendendo anche la terra come un bene comune e come un bene ambientale con funzioni sociali, contabilizzando l’acqua nei cicli produttivi integrali (non vale la vecchia idea che tanto l’acqua per l’agricoltura torna tutta nelle falde sia perché ce ne è meno, sia perché viene inquinata, sia perché alcune colture sono insostenibili), definendo piani globali contro la siccità e la desertificazione imperniati sul riassetto idrogeologico del territorio e del paesaggio sulla base delle conoscenze tradizionali, sperimentando lentamente una nuova e diversa strutturazione di società di diritto pubblico per le risorse idriche.)
6.
Sono convinto che sia urgente ed utile il riconoscimento formale e solenne da parte dell’Assemblea generale dell’ONU dell’acqua come diritto universale. Il riconoscimento formale ha valore simbolico e legale, accresce comunque la tutela di individui e la mobilitazione della società civile, rafforza comunque la realizzazione di altri diritti umani (anche quelli già formalmente riconosciuti), vincola comunque di più i singoli Stati, riducendo anche un poco l’esasperazione dei conflitti.
Parlo del riconoscimento del diritto all’acqua (qualitativo e quantitativo), non del diritto all’accesso, un diritto che non si esaurisce nel fornire H2O agli assetati, un diritto che concerne individui e comunità.
La formulazione tecnico-istituzionale del “diritto all’acqua” non è tuttavia semplice e il breve astratto “principio” andrebbe subito tradotto in un protocollo attuativo con obiettivi precisi. I “privatizzatori” dell’acqua non sono contrari al suo riconoscimento come diritto umano. E le difficoltà al riconoscimento vengono anche dalla non identità fra singolare e plurale, dell’esistenza di un ciclo dell’acqua, della difficoltà di separare nettamente sia le “fonti” che i consumi, gli usi dai consumi, gli usi umani (anche viaggiare, trasportare cose e persone, trasferire energia, pescare, godere) dagli altri usi, ogni uso dal suo bacino: acqua o acque?, solo water, groundwater e freshwater?, acqua dolce, acqua salata, ghiacciai d’acqua? Del resto è anche complicato definire il minimo vitale per l’uomo (strutture ONU calcolano fra 20 e 50 o più litri al giorno, a seconda che sia riferito ad aree agricole e campi profughi o ad aree urbane o metropolitane).
Ho sentito spesso dire che il diritto riguarderebbe solo l’acqua da bere non l’acqua in generale, la gestione non il bacino o il ciclo e che il problema non sarebbe dunque la proprietà bensì la gestione, che la vera comparazione va fatta fra chi tutela e come “le risorse idriche”. Non ne sono certo. Riconosco che il water management è centrale, ho seguito tutte le svolte dei “principi” (il “limite” della legge Merli che non considerava il contenitore, il “limite” della difesa del suolo se non si assumeva la scala di bacino), non ho fatto dell’articolo 1 sulla pubblicità di tutte le acque “italiane” una questione ideologica, accetto anche gestioni non tutte pubbliche. Quello che voglio sottolineare in questa relazione viene prima. Forse non ogni goccia d’acqua significa manipolare diritti, ma dare da bere a uomini e donne assetati non basta a garantire vita sul pianeta. Per arrivare al diritto umano bisogna passare per il diritto all’acqua del vivente non umano, altrimenti con capiamo, altrimenti non ne usciamo. “Diritto umano” va bene se si associa a “patrimonio comune”.
Il diritto all’acqua minima vitale non è garantito non solo per miliardi di donne e uomini, bensì anche per molte specie animali e vegetali, per il suolo. Il diritto umano (per tutti gli uomini e le donne) può esercitarsi solo se l’acqua è sufficiente alla vita del vivente non umano. Non è possibile garantire il diritto all’acqua per il vivente umano senza garantirlo anche per il suolo.
La lotta alla siccità, al degrado del suolo e alla desertificazione è lotta per il diritto all’acqua, per l’acqua come bene comune inalienabile della vita sulla Terra.
L’acqua è una risorsa naturale limitata e fragile, indispensabile alla vita e a tutte le attività. La scarsità di acqua nega, limita o condiziona il bisogno vitale e il diritto all’acqua.
La scarsità di acqua è un fenomeno naturale, storico, sociale, climatico.
E’ un fenomeno naturale perché da sempre vi è molta acqua sulla Terra distribuita in modo non uniforme e in movimento ciclico: la distribuzione e l’evoluzione delle specie ne è stata orientata. E’ un fenomeno storico perché i comportamenti della specie umana hanno sempre adattato il pianeta alla storia umana, diminuendo o aumentando la scarsità di acqua in singoli periodi e in singole aree, per sé e per il vivente non umano. E’ un fenomeno sociale perché il controllo dell’acqua ha provocato e provoca conflitti umani o conflitti fra gli usi possibili (o alternativi) dell’acqua, diminuendo o aumentando la scarsità di acqua per individui e comunità, popoli e stati, per il vivente umano e non umano. E’ un fenomeno climatico perché i cambiamenti climatici antropici in corso hanno e avranno il certo effetto di aumentare il numero di donne e uomini, la quantità delle specie non umane e la quantità di suolo con a disposizione acqua insufficiente alla vita.
L’eventuale accesso ad una fonte di acqua potabile per il maggior numero di donne e uomini non risolve il fenomeno crescente della scarsità di acqua per il vivente non umano.
Bisogna ragionare in termini di water-scarce environment. La perdita di biodiversità negli ecosistemi, la scomparsa (per estinzione o migrazione) di specie animali e vegetali da molti habitat, il degrado del suolo, l’estendersi delle aree secche e desertificate, cambiamenti climatici come scioglimento dei ghiacciai, innalzamento del mare, aumento dei fenomeni estremi (soprattutto siccità e inondazioni) modificano il ciclo dell’acqua e anche le condizioni di accesso sostenibile all’acqua per la specie umana.
La scarsità di acqua è all’origine di migrazioni forzate, di conflitti armati, di carestie e crisi alimentari, di epidemie e diffusione di malattie, di crisi energetiche, di instabilità politica, di stress istituzionali. Perciò l’acqua non può essere comprata, venduta e commercializzata come una merce, per profitto come un qualsiasi bene economico. E andrebbero rivisti sotto questo punto di vista i principi della Dichiarazione di Dublino (1992) sull’acqua e sullo sviluppo sostenibile.
Non vi può essere “diritto” all’uso privato dell’acqua. Il mercato valuta (quando va bene, quindi raramente) la scarsità relativa, mai la scarsità assoluta di acqua. E l’acqua è un bene che non ha sostituti (nemmeno geneticamente modificati). La mercificazione e la privatizzazione dell’acqua sono difficilmente praticabili per ragioni sociali, economiche, istituzionali, tecniche e, comunque, non garantiscono in tempi certi sufficiente acqua potabile a chi non ne ha accesso.
L’acqua va riconosciuta come un bene comune unitario indispensabile alla vita sulla Terra, oltre che come diritto umano universale. L’accesso al minimo di acqua indispensabile per la vita va garantito con misure urgenti e concrete.
7.
E’ urgente individuare e fissare una serie di principles, rules, targets and regulations per garantire praticamente e processualmente il diritto all’acqua nel diritto internazionale.
Possono essere definiti gli omogenei e scientifici bilanci idrici, obbligate le quantità minime di acqua indispensabile alla vita (innanzitutto per gli usi alimentari e sanitari), individuate le priorità degli usi sostenibili, valutate le funzionali conoscenze tradizionali patrimonio dell’umanità, aumentate e concentrate le risorse per l’aiuto allo sviluppo inteso come lotta alla scarsità di acqua.
Questo strumento (protocollo, meccanismo) deve contenere poche e chiare regole, non invadere specificità storiche e geografiche, tenendo anche conto che uno dei principali consumi unmani dell’acqua è culturale e religioso. Alcuni “obblighi” per garantire il diritto a chi oggi non può esercitarlo e alle future generazioni. Per questo suggerisco di parlare di “lotta alla sete” e di integrare l’approccio “diritti umani” con lo scenario “aree secche”.
La scarsità di acqua provoca sete. Oggi molte specie hanno sete. L’aria stessa spesso ha sete. Il suolo ha sete. La lotta alla sete si esercita attraverso la lotta alla siccità, al degrado del suolo e alla desertificazione, collegando l’acqua come fonte alimentare e diritto al cibo (nei termini espressi dal documento della UNCCD “Human Rights and Desertification”, presentato alla CSD-16 del maggio 2008) e l’acqua come bene comune dello sviluppo sostenibile indispensabile ad ogni vita.
In questi giorni molto si è parlato della crisi alimentare, ovvero dell’enorme crescita delle donne e degli uomini che hanno sofferto la fame a causa dell’aumento dei prezzi. Fame e sete sono connesse per più ragioni: anche l’acqua potabile è un cibo, spesso i paesi ricchi di acqua hanno meno problemi di cibo, le comunità povere sono concentrate in aree secche, più del 20% dell’acqua usata in agricoltura in paesi poveri (dove si soffre la fame e la sete) è esportata verso paesi ricchi sotto forma di cibo e biocarburanti. Comunque, diritto al cibo e diritto all’acqua non coincidono esattamente: l’acqua è un alimento e una componente di altri cibi, l’acqua ha varie ulteriori funzioni metaboliche, oggi serve più cibo e più cibo andrebbe prodotto con meno acqua possibile (more food using less water), l’acqua usata in agricoltura (più del 70% del consumo globale) contribuisce anche a soddisfare il diritto al cibo e alla salute, sono sbagliate alcune abitudini alimentari riferite al cibo più che all’acqua (troppe proteine, troppi grassi, troppi zuccheri).
La UNCCD è la Convenzione ONU contro la siccità e la desertificazione, decisa a Rio, negoziata fino al 1994, entrata in vigore nel 1996, la più ratificata fra le convenzioni ONU. E’ una convenzione che protegge insieme dryland communities (affected people) e suolo (ambiente).
Nel biennio in cui fu definito il testo della Convenzione sulla base anche di parametri scientifici (ad esempio il rapporto fra precipitazioni in evapotraspirazione in una lunga durata di “non” cambiamenti climatici), le aree arid, semi-arid and dry sub-humid erano circa un terzo del suolo del pianeta e vi viveva circa il 40% della popolazione mondiale. Oggi, per il combinato disposto dei cambiamenti climatici e delle dinamiche demografiche, quelle aree si sono estese e vi vive oltre il 50% della popolazione mondiale; ancor più sono le aree che subiscono crescenti e più intensi periodi di siccità e fenomeni di degrado del suolo.
L’attuazione della UNCCD può coerentemente indirizzarsi alla lotta contro la sete e l’ambiente a carenza idrica. La UNCCD può avviare e coordinare il negoziato per un protocollo aggiuntivo contro la sete con obiettivi concreti e scadenzati (nei termini espressi dal documento “Assessing the UNCCD process and identifyng challenger ahead”, Outcame of the Round Table discussion presentato da Mr. M. Tolba, ex direttore UNEP, nel novembre 2006).
Nel corso della storia le specie viventi hanno saputo adattarsi alla scarsità di acqua in molti periodi e in molti luoghi, aumentando l’efficienza nell’uso dell’acqua per le necessità civili, per l’agricoltura e per l’industria. E’ essenziale riutilizzare alcune delle conoscenze tradizionali che la specie umana sapiente ha sperimentato.
Oggi l’adattamento alle vecchie e nuove ragioni della crescente scarsità di acqua richiede una strategia urgente, globale e organica, coerente con UN goals and targets, capace di utilizzare molteplici strumenti operativi.
In particolare, la risposta ai cambiamenti climatici richiede (oltre che misure di mitigazione) attività di adattamento: aumento della capacità di prevenire alcuni effetti della scarsità di acqua, diminuzione della vulnerabilità per minimizzare alcuni danni della scarsità di acqua.
Le misure alternative o complementari possono essere:
- riduzione infrastrutturale, gestionale e tecnica del rischio di scarsità di acqua;
- modifica degli usi insostenibili delle risorse idriche (usi agricoli impropri, tecniche errate di conservazione del suolo, grandi dighe);
- risarcimento (idrico o equivalente) di chi subisce rischi o danni;
- abbandono del suolo desertificato o degli usi rischiosi o dannosi di acqua e/o suolo.
Nei prossimi due anni il principale negoziato globale riguarda mitigazione e adattamento rispetto ai cambiamenti climatici. L’intero sistema ONU contribuisce al negoziato, integrando le strategie per lo sviluppo umano e per lo sviluppo sostenibile. Ad esempio, il biennio della Commissione Sviluppo Sostenibile dell’ONU 2008-2009 (CSD-16 e CSD-17) è concentrato su Agricoltura, Sviluppo Rurale, Siccità, Desertificazione e Africa, dal 14 giugno al 14 settembre 2008 l’Expo di Saragozza è tutta dedicata all’acqua, ad agosto si svolgerà a Stoccolma la seconda Water Week (e lo stesso G8, anche quello italiano del prossimo anno, dovrà occuparsi di acqua, speriamo a buon fine).
Si possono, allora, conclusivamente, indicare alcune raccomandazioni di profilo istituzionale:
a) Riconoscimento solenne dell’acqua come bene comune e diritto umano, avviando parallelamente l’inserimento nella Dichiarazione Universale e il negoziato per uno strumento di targets che garantiscano il diritto e il settimo MDG;
b) Negoziato per un numero limitato di chiari, legalmente vincolanti, scadenzati obiettivi per la lotta contro la sete e l’adattamento agli ambienti con acqua scarsa;
c) Costituzionalizzazione del diritto all’acqua negli ordinamenti dei singoli Stati e della Unione Europea, con la parallela costituzione di una coalizione di paesi “volenterosi” e istituzioni internazionali per il diritto all’acqua;
d) Misure relative ai climate refugees, quei profughi ambientali costretti a cambiare residenza a causa degli ufficiali riconosciuti cambiamenti climatici, con particolare riferimento ai water-scarcity affected refugees;
e) Misure relative alla conoscenze tradizionali per gli usi dell’acqua;
f) Negoziato per l’approvazione di una Rural Agenda XXI per la lotta alla siccità, al degrado del suolo e alla desertificazione, per l’agricoltura sostenibile, in connessione anche con le misure contro la crisi alimentare;
g) Comportamenti amministrativi locali e sociali (le doppie condutture, gli scarichi e i flussi, quale acqua per irrigare cosa, i bacini idrografici come ambiti ottimali, la gestione dell’acqua piovana e dei reticoli idrografici secondari, l’incentivo all’acqua di rubinetto fra l’altro come da poco ha fatto il Comune di Venezia, ecc.).
valerio calzolaio
( vcalzolaio@libero.it )
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*responsabile Ambiente Sd
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